LA TRUFFA DEL MONOCAMERALISMO E L’ARTICOLO 12

Salvatore d’Albergo, Carlo Andreini

Con la trasmissione al Senato da parte della Commissione Affari Costituzionali del DDL (e pertanto d’iniziativa governativa) n. 1429 contenente “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario” e altre modifiche della seconda parte, la riforma costituzionale è approdata in aula per la discussione e l’approvazione in prima lettura.

Dopo ripetuti richiami e appelli rivolti alle forze politiche durante il suo primo mandato, dopo la rielezione il Capo dello Stato – sostituendosi al Governo – ha impresso la stretta finale al processo di revisione costituzionale della forma di Stato e della forma di Governo, nonché del bicameralismo paritario operante dall’entrata in vigore della Costituzione, facendone emergere i limiti, politici e procedurali, dal momento che la riforma sta risolvendosi non già nel proclamato obiettivo di superare i limiti di lentezza del procedimento legislativo a causa delle “navette” dei progetti di legge dall’una all’altra Camera, bensì in quello rispondente ad altre esigenze di struttura e di politica istituzionale,  orientate al tentativo di stravolgere quel bicameralismo che nella poliedricità storica dei vari ordinamenti rivela le sue caratteristiche. Il tratto peculiare di questo tipo di ordinamento costituzionale è infatti rinvenibile nel concorso di due assemblee ai fini dell’esercizio di attribuzioni eminentemente legislative, sicché è stato osservato addirittura che il bicameralismo vero e proprio è quello in cui le assemblee della Camera e del Senato, facendo confluire i propri consensi sullo stesso testo di deliberazione, sono poste in condizione di dar vita a manifestazioni di volontà imputabili allo Stato.

Ammessa quindi la ricerca di una nuova opzione per un bicameralismo “attenuato”, non ci ci si poteva attendere l’escogitazione di un Senato delle Autonomie in cui il mandato dei nuovi senatori coincide con quello degli organi delle istituzioni territoriali nelle quali sono stati eletti: a tal punto che in un primo momento si era sentita la necessità di abolire il principio che il membro del Parlamento “rappresenta la Nazione” (art. 5 del ddl sul primitivo art. 67 Cost.), comma poi cancellato prima dell’approdo in aula. In tale spirito la dequalificazione del Senato è resa tangibile in quanto il suo intervento diviene eventuale: su richiesta di un terzo dei suoi componenti può disporre di esaminare ogni disegno di legge approvato dalla Camera potendo deliberare nei 30 giorni successivi proposte di modifica sulle quali la Camera si pronunci in via definitiva entro i successivi 20 giorni (art. 10 del ddl).

Volendo riprendere l’antica distinzione tra Camera “alta” e camera “bassa” si potrebbe dire in questo caso che si è operata un’inversione, e si è stabilito che, con riferimento ai disegni di legge di cui all’art. 81 Cost. quarto comma, approvati dalla Camera, il Senato può procedere all’esame e proporre modifiche entro 15 giorni dalla data di trasmissione, con il requisito che le suddette proposte possono considerarsi validamente formulate solo ove il Senato abbia deliberato a maggioranza assoluta dei suoi membri, con ribadita subalternità sostanziale del Senato alla Camera.

Per quanto detto la menzione del bicameralismo fatta in questo ddl se paragonata a quanto variamente disposto nei diversi ordinamenti è tradita dall’ordine di superiorità della Camera elettiva rispetto alla Camera delle autonomie, recante il titolo di Senato per richiamare con un termine altamente simbolico una realtà che solo con una notevole forzatura può rappresentare la nuova realtà.

Si giunge qui al punto focale del progetto di revisione costituzionale – l’art 12 – che nulla ha a che vedere col bicameralismo o con suoi surrogati, in quanto con tale norma inopinatamente si tenta una delle possibili vie della c.d. “governabilità”, conferendo al Governo la facoltà di chiedere alla Camera (e con totale esclusione del Senato) di iscrivere all’ordine del giorno “con priorità” un disegno di legge da sottoporre entro 60 giorni dalla richiesta “alla votazione finale”: con l’ulteriore lasciapassare per cui – decorso il termine suddetto – il testo del disegno di legge (“proposto o accolto”) venga dal Governo su sua richiesta “posto in votazione, senza modifiche, articolo per articolo e con votazione finale”. Si aggiunga che questa procedura non è attivabile dal Parlamento senza il consenso del Governo: la proposta di legge di un parlamentare deve essere accolta e solo il Governo può chiedere di iscrivere un provvedimento all’odg con priorità.

In altri termini, fallito sin qui ogni tentativo di modificare la forma di governo in una delle sue conclamate formulazioni (elezione del Capo dello Stato a suffragio universale, e similmente il Presidente del Consiglio) si è escogitata una rottura del nesso tra i vari progetti legislativi d’iniziativa governativa per operare non tanto un percorso preferenziale ad un istituto già esistente come il decreto-legge divenuto l’asse della potestà normativa del governo, quanto piuttosto la legittimazione “a scatola chiusa” dell’enucleazione tra le innumerevoli materie possibili di una volta a volta estrapolata rispetto alle finalità di indirizzo politico enunciate dal Governo per conseguire la fiducia parlamentare, e quindi operare le scelte annunciate.

Quello che più sottilmente si propone nell’art. 12 del progetto di revisione risalta dalla ripetuta sottolineatura della perentorietà delle “votazione finale” del disegno dotato della “priorità”, sia che il detto termine non sia decorso e quindi sia stato rispettato, sia che viceversa il termine “sia decorso”: donde la singolare legittimazione della richiesta del Governo a richiedere che il testo sia “posto in votazione senza modifiche articolo per articolo e con votazione finale”. Ciò vorrebbe fare da “péndant” alla potestà riconosciuta al Senato di richiedere alla Camera di procedere all’esame di un disegno di legge purché adottato a “maggioranza assoluta dei suoi componenti”, salvo poi il potere della Camera di procedere “all’esame” e alla “pronuncia entro il termine di sei mesi dalla data della deliberazione del Senato” (art. 9).

Quel che non può sfuggire ad ogni interprete aduso anche ai cavilli più ingegnosi, è che possa darsi via libera con votazione “senza modifiche, articolo per articolo” a un disegno di legge che, valicato il termine di 60 giorni senza l’esito perseguito dal disegno di legge dotato di “priorità”, lo si possa “de plano” su richiesta del Governo porre in votazione, “senza modifiche, articolo per articolo e con votazione finale”, la cui abnormità riguardo al contesto dell’art. 12 rivela come da ogni angolo visuale la “governabilità” tradisca le più elementari regole procedimentali in materia legislativa, traducendo la “priorità” di contenuto di un disegno di legge “raccomandato” in oltraggio sia al “decorso” del termine previsto, sia al ricorso alla “votazione” senza modifiche articolo per articolo, ivi compresa la “votazione finale”.

Naturalmente nulla esclude, specie di questi tempi politico-istituzionali, che in vigore dei principi reazionari, con il ricorso ai regolamenti parlamentari che legittimano anche l’ostruzionismo il Governo non si appaghi delle norme in via di elaborazione tentando di trasferire alla responsabilità del Presidente delle Camere quella di assicurare il voto sui decreti legge cui il disegno a corsia preferenziale peraltro non può essere assimilato. Quel che desta preoccupazioni, tuttavia, è che l’imminenza dello scadere del termine per l’approvazione di un decreto-legge o di una legge di conversione in legge abbia indotto un Presidente di Assemblea a “procedere direttamente al voto finale”: è appunto sulla osservanza di quest’ultimo che si può dar luogo ad una rilettura di chi non ha esitato a dar conto dell’uso della “ghigliottina” nel diritto parlamentare, dovendosi pur tuttavia tener fermo l’art 78 comma quinto del regolamento del Senato ove si legge che il disegno di legge di conversione, presentato dal Governo al Senato, è in ogni caso iscritto all’o.d.g, dell’Assemblea in tempo utile ad assicurare che “la votazione finale” avvenga non oltre il trentesimo giorno dal deferimento (su queste questioni, in particolare vedasi A. Summa).

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